Dekada zawirowań - meandry rozwoju OZE w latach 2001-2010

Proces kształtowania kierunków i polityki w zakresie OZE na lata 2001-2010 rozpoczęła uchwała Sejmu RP z 1999 roku. W uchwale zobowiązano rząd do przygotowania "Strategii rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce" oraz jej harmonizacji z polityką energetyczną i środowiskową. Odpowiedzialność za to zadanie przejął Minister Środowiska. "Strategia ", zaakceptowana przez Radę Ministrów (5 maja 2001 r.) i przyjęta ostatecznie przez Sejm uchwałą w 2001 roku (23 sierpnia na ostatniej sesji Sejmu III kadencji) wytyczyła kierunki rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce do roku 2010, z perspektywą do 2020.

Wstęp

Odpowiedzialność za to zadanie przejął Minister Środowiska. "Strategia ", zaakceptowana przez Radę Ministrów (5 maja 2001 r.) i przyjęta ostatecznie przez Sejm uchwałą w 2001 roku (23 sierpnia na ostatniej sesji Sejmu III kadencji) wytyczyła kierunki rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce do roku 2010, z perspektywą do 2020. Podstawowym celem było zwiększenie zużycia energii ze źródeł odnawialnych do 7,5% w bilansie produkcji energii do 2010 roku i 14% w 2020 roku. Ze względu na krajową strukturę zużycia energii, z dominującą rolą ciepła w bilansie energii końcowej, szczególną rolę przypisano rozwojowi produkcji "zielonego ciepła", zwłaszcza z biomasy, którą oceniono jako najbardziej znaczącą dla Polski technologię energetyki odnawialnej w okresie do roku 2010. Zaproponowano trzy scenariusze rozwojowe, przewidujące 7,5%, 10,5% oraz 12% udziału energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w całkowitej produkcji energii elektrycznej w 2010 roku. "Strategia " podkreślała także, że wzrost wykorzystania zarówno biomasy jak i innych OZE wymagał będzie zmian w regulacjach prawnych i wdrożenia systemu wsparcia dostosowanego do poszczególnych technologii. Oczekiwano, że stanie się to poprzez przyjęcie ustawy o promocji wykorzystania OZE i wdrożenie programów rozwoju poszczególnych rodzajów OZE. Niestety, pomimo podjętych prób, ustawa i programy takie nigdy nie zostały przyjęte i wdrożone, chociaż w roku 2001 powstał projekt pierwszego pilotażowego "Programu rozwoju energetyki wiatrowej na lata 2001-2005" , a w 2003 roku projekt ustawy o gospodarowaniu odnawialnymi zasobami energii i promocji energetyki odnawialnej . Sejm IV kadencji i wyłoniony w wyniku wyborów nowy rząd nie były już tak silnie związane z ideą rozwoju energetyki odnawialnej. Dostosowanie prawa do Strategii nie odbywało się niezwłocznie. 

W latach 2002-2003 trwały negocjacje w sprawie przystąpienia Polski i innych krajów do UE, które obejmowały także ustalenie celu rozwoju zielonej energii dla Polski na 2010 rok w ramach dyrektywy 2001/77/WE o promocji energii ze źródeł odnawialnych, w ramach których ustalono cel dla Polski równy 7,5% . W lipcu 2002 r. Sejm przyjął nowelizację Prawa energetycznego, wprowadzając definicję OZE oraz art. 9a o systemie wsparcia przez zobowiązania ilościowe, a w maju 2003 roku Minister Gospodarki wydał rozporządzenie sankcjonujące najniższy cel polityczny Strategii - 7,5% udziału energii elektrycznej z OZE w sprzedaży energii odbiorom końcowym jako obowiązek dla przedsiębiorstw energetycznych, nie prezydując jednak kary za jego niespełnienie. Zabrakło także mechanizmów elastyczności- certyfikatów, jako niezbędnego elementu do funkcjonowania systemu wsparcia w ramach zobowiązań ilościowych. Dopiero w kwietniu 2004 r. Sejm, wykorzystując przedłożenie rządu bazujące na systemie opracowanym w projekcie ww. ustawy z 2003 r., uchwalił kolejną nowelizację Prawa energetycznego z systemem zielonych certyfikatów (świadectw pochodzenia), opłatami zastępczymi, karami i subfunduszem OZE w NFOŚiGW. 

Kolejne zmiany Prawa energetycznego i rozporządzeń wykonawczych dotyczyły m.in. zwiększenia celu zgodnie z dyrektywą 2001/77/WE i ograniczenia współspalania, które nie było uwzględnione jako prośrodowiskowa technologia OZE w "Strategii". Nie mniejsze perturbacje towarzyszyły wdrożeniu dyrektywy 2003/30/WE o promocji biopaliw. W tym przypadku rząd, reprezentowany przez ministerstwo rolnictwa wykazał się dużo większą gorliwością niż w przypadku zielonej energii elektrycznej. Już w 2003 r. Sejm uchwalił ustawę o biokomponentach stosowanych w paliwach i biopaliwach ciekłych, która jednak okazała się bublem prawnym, uchylonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dopiero w sierpniu 2006 r. uchwalona została poprawiona ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, która obowiązuje do dziś. Efektem wdrożenia ustawy było m.in. odwrócenie proporcji pomiędzy rolą bioetanolu (uznanego w Strategii ze sektor do modernizacji i dalszego rozwoju w Polsce) i biodiesla (promowanego w ustawie kosztem bioetanolu). W 2004 r. kompetencje za cały sektor OZE i koordynację na szczeblu rządowym znalazły się w gestii ministerstwa gospodarki. W 2006 zlikwidowane zostało, utworzone w 2001 r. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, co okazało się kolejnym ograniczeniem w samodzielnym, skutecznym programowaniu rozwoju OZE, przez co Polska przeszła na pozycję pasywną charakteryzującą się wdrażaniem ustawodawstwa unijnego w sposób minimalistyczny (w tym wieloletniego budżetowania - fundusze spójności i ERDF - bazującego na prognozach Komisji Europejskiej).

Na rys. 1 przedstawiono wielkość i strukturę końcowego zużycia energii z OZE w latach 2000-2010. Dominującą rolę w dalszym ciągu odgrywa spalanie biomasy w indywidualnych źródłach ciepła, którego udziały często umykają krajowym statystykom, ale które (wg szacunków IEO) spada od roku 2004, ze względu na ograniczoną dostępność i wzrastające koszty paliwa, zużywanego w wielkich instalacjach współspalających do wytwarzania energii elektrycznej. Dopiero od roku 2005 (po akcesji do UE) większą rolę w bilansie zaczynają odgrywać paliwa transportowe oraz energia elektryczna.

Rys. 1. Struktura końcowego zużycia energii w Polsce w latach 2000-2010 (źródło: GUS, URE oraz oszacowania własne w zakresie biomasy stosowanej przez użytkowników indywidualnych oraz struktury zużycia na rok 2010)

W ciągu minionych 10 lat udział OZE w końcowym zużyciu energii podlegał fluktuacjom (rys. 2), spowodowanym nie tylko zjawiskami na rynku OZE, ale także zmianami końcowego zużycia energii (uwarunkowanymi sytuacją gospodarczą Polski). Jednak od roku 2007 do 2010 (dane za 2010 wg oszacowania własnego IEO) Polska odnotowuje wzrost udziału zużycia energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii.

Rys. 2. Udział procentowy OZE w końcowym zużyciu energii oraz końcowe zużycie energii w Polsce w latach 2001-2010 (źródło: Eurostat za lata 2001-2007, GUS wg. metodologii Eurostat za lata 2008 i 2009, oszacowanie IEO na podstawie KPD za rok 2010)

Zielona energia elektryczna

W zakresie energii elektrycznej, w początkowym okresie latach 2001-2003, realizowane były głównie niewielkie projekty z zakresu bioenergetyki (wykorzystanie gazu wysypiskowego) i małej energetyki wodnej. Energetyka wodna miała wówczas dominującą pozycję na rynku OZE. Tworzony wtedy rynek energetyki wiatrowej początkowo zareagował optymistycznie na przyjęcie "Strategii rozwoju energetyki odnawialnej" i regulacje prawne wprowadzone od 2001, jednakże do roku 2003 zrealizowano jedynie 3 większe projekty farm wiatrowych i kilkanaście mniejszych inwestycji. Przyczyną tak znikomego rozwoju rynku był brak popytu na energię elektryczną ze źródeł odnawialnych i niskie ceny oferowane na rynku, spowodowane brakiem kar za niewypełnienie obowiązku zakupu energii z OZE. Dodatkowo w przypadku energetyki wiatrowej negatywny wpływ na rynek miał wprowadzony w roku 2001 obowiązek prognozowania produkcji energii z wyprzedzeniem tygodniowym, obowiązujący wszystkich wytwórców, bez uwzględniania specyfiki technologii. Ok. roku 2003, wobec narastających trudności z wdrożeniem inwestycji odnotowano ich wycofywanie się pierwszej grupy zagranicznych firm z rynku. Na rys. 3 przedstawiono jak wprowadzane kolejno regulacje wpłynęły na inwestycje i zmianę struktury rynku zielonej energii.

Rys. 3. Moce zainstalowane w OZE, 2001-2010

Z punktu widzenia kierunku rozwoju rynku OZE, a w zasadzie tylko zwiększenia udziałów zielonej energii elektrycznej w wolumenie sprzedaży energii, najistotniejsze znaczenie miało zaakceptowanie w systemie wsparcia na szeroką skalę współspalania biomasy z paliwami konwencjonalnymi jako technologii OZE. Technologia ta dominuje, dostarczając już około 45%-50% całej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych - rysunek 4, choć jej rozwój nie powoduje inwestycji w nowe moce i ogranicza rozwój ciepłownictwa opartego na biomasie.

Rys. 4. Produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w latach 2000-2010. Źródło: Urząd Regulacji Energetyki (dla roku 2010 oszacowanie wg IEO)

System wprowadzony w latach 2004-2005 okazał się znacznie mniej sprzyjać innym rodzajom OZE oraz inwestycjom w nowe źródła i moce, wymagającym większych nakładów inwestycyjnych, w szczególności energetyce wiatrowej. Co prawda po roku 2005 nastąpiła ponowna intensyfikacja działań developerskich, jednakże inwestycje podejmowane były nad wyraz ostrożnie, a pierwsze realizowane projekty z reguły korzystały z dodatkowego wsparcia poprzez dotacje lub kredyty preferencyjne.

Rys. 5. Wypełnienie zobowiązań odnośnie udziału energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w bilansie sprzedaży energii odbiorcom końcowym w postaci zakupu świadectw pochodzenia (opracowanie własne, dane o wypełnieniu obowiązku za 2010 rok - szacunek IEO, na rysunku zaznaczone potwierdzone dane jakimi nt. zakresu spełnienia obowiązku dysponował regulator - URE na dzien 25.01.2011)

Dla produkcji energii elektrycznej z OZE znaczenie ma także system wsparcia kogeneracji, który wpływa na opłacalność inwestycji w bioenergetyce, zwłaszcza biogazowni, które jako jedyne doczekały się w latach 2009-2010 rządowego programu rozwoju (nazwanego "kierunkami") i złożonego systemu wsparcia w postaci wielokolorowych certyfikatów. Ww. regulacje są stosunkowo nowe i trudno przewidzieć ich rzeczywisty wpływ na atrakcyjność inwestycji.

Zielone ciepło

"Strategia" z 2001 r. kładła silny nacisk na technologie pozyskiwania ciepła z OZE. W szczególności dużą rolę miała odegrać biomasa, stosowana zarówno w kotłach indywidualnych, jak i w systemach ciepłowniczych (ciepłownie i elektrociepłownie). Łącznie z tych źródeł miało w roku 2010 pochodzić 94% ciepła z OZE i w tych obszarach przewidywano największe przyrosty mocy zainstalowanej (do 80% w przypadku indywidualnych kotłów na biomasę). Niestety, wobec wcześniejszego braku stosownej dyrektywy dla tego sektora, w ślad za ambitnymi celami nie wprowadzono stabilnych instrumentów wsparcia finansowego dla "zielonego ciepła". W minionych latach OZE w ciepłownictwie korzystały (w ograniczonym zakresie i w formie krótkoterminowych programów dopłat lub kredytów preferencyjnych) z różnego rodzaju źródeł wsparcia do inwestycji. Głównym źródłem finansowania były tu fundusze ekologiczne - krajowe, jak NFOŚiGW (także fundusze wojewódzkie, powiatowe i gminne) i zagraniczne - tu dominującą rolę odegrał Ekofundusz. W różnych okresach wsparcie dla niektórych technologii możliwe było również z innych źródeł (zazwyczaj na określone projekty lub typy projektów), takich jak Fundusz Norweski i Szwajcarski, itp. Potencjalnie znaczące środki pochodzić mogły z funduszy strukturalnych i spójności (zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym), jednakże ich wykorzystanie utrudnione było poprzez opóźnienia w wydawaniu rozporządzeń o pomocy publicznej oraz wymagania formalne. W większości wypadków zatem beneficjentem środków stały się samorządy i instytucje publiczne, bardzo ograniczona pomoc dostępna była dla inwestorów indywidualnych.

Biopaliwa

Rynek biopaliw transportowych, głównie estrów metylowych, praktycznie zaczął funkcjonować z dniem wejścia w życie obowiązku wynikającego z rozporządzenia rady ministrów z czerwca 2007 r. w sprawie NCW. Celem regulacji prawnych w zakresie biopaliw jest wypełnienie zaleceń dyrektywy 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych , która zobowiązuje państwa członkowskie do osiągnięcia 5,75% udziału biokomponentów w rynku paliw transportowych do roku 2010.

Sposób implementacji w Polsce dyrektywy 2003/30/WE z 2003 r. nadający priorytet wykorzystaniu biodiesla oraz brak inwestycji w krajowy sektor produkcji bioetanolu spowodował, że biodiesel (a potem import) zaczął wypierać produkowany w kraju bioetanol z rynku biopaliw transportowych w Polsce.

Po wejściu Polski do UE i stopniowym przyjmowaniu jej uwarunkowań prawnych (m.in. dyrektywa 2003/30/WE), potencjalne zainteresowanie inwestycjami w biopaliwa przełożyło się na deklaracje o planowanych inwestycjach w zwiększanie zdolności produkcyjnych sięgających ok. 1,5 mln ton dla estrów i ok. 0,5 mln ton dla bioetanolu.

Rozwój rynku sprzedaży bioetanolu i biodiesla przedstawiają rysunki 6 i 7. Zgodnie z danymi Ministerstwa Gospodarki większość (76% w roku 2009) sprzedawanego w Polsce bioetanolu pochodziła z importu. Wartość ta dynamicznie wzrasta od roku 2007, podczas gdy produkcja krajowa utrzymuje się na stałym poziomie. Nadal znaczący jest udział importu w rynku biodiesla (44% w 2009 roku), jednakże w tym przypadku w latach 2008-2009 nieco wzrosła produkcja krajowa. Sposób implementacji w Polsce dyrektywy 2003/30/WE z 2003 r. nadający priorytet wykorzystaniu biodiesla metodą transestryfikacji oleju rzepakowego oraz brak inwestycji w krajowy sektor produkcji bioetanolu spowodował, że biodiesel (a potem import) zaczął wypierać produkowany w kraju bioetanol z rynku biopaliw transportowych w Polsce. Rozwój rynku biodiesla wspieranego ustawą o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, spowodował wprawdzie, że wykorzystane zostały technologie i urządzenia stosowane tradycyjnie w przemyśle olejarskim (np. tłocznie), ale w okresie do 2009 roku w Polsce nie udało się wdrożyć na większą skalę przemysłową własnej technologii produkcji estrów oleju rzepakowego.

Rys. 6. Rozwój rynku bioetanolu w Polsce 2005-2009, źródło: Raporty Ministerstwa Gospodarki dla Komisji Europejskiej, za lata 2006-2009

Rys. 7. Rozwój rynku biodiesla w Polsce, 2006-2009, źródło: Raporty Ministerstwa Gospodarki dla Komisji Europejskiej, za lata 2006-2009.

Zamiast eksportu, Polska stała się znaczącym importerem biopaliw I generacji i wszystko wskazuje na to, że nie zdoła rozwinąć do w obecnej dekadzie wymaganej nową dyrektywą 2009/28/WE produkcji biopaliw II generacji, co pogłębi zależność od importu.

Podsumowanie

W ostatniej dekadzie, w szczególności w latach 2001-2007, rozwój OZE był zbyt powolny w stosunku do wzrostu zapotrzebowania na energię finalną. Jednocześnie trudno jednoznacznie na bazie tak zagregowanych danych stwierdzić, czy zaobserwowany wzrost udziałów OZE w latach 2007-2010 odbywał się w sposób zrównoważony (z uwagi na gospodarowanie zasobami) i efektywny (z uwagi na poniesione koszty). Powstaje także pytanie. czy na tych osiągnięciach możliwa jest budowa rynku bardziej trwałego.

Obecnie jedynym liczącym się argumentem w polityce Polski wobec OZE jest konieczność wdrażania (w sposób minimalistyczny) ustawodawstwa UE, w tym dyrektyw wieloletniego budżetowania (fundusze spójności i ERDF). W tym duchu, jako realizacja zobowiązań wynikających z dyrektywy 2009/28/WE, w 2010 r. został przygotowany Krajowy Plan Działania (KPD) w zakresie rozwoju energii ze źródeł odnawialnych, który miał wyznaczyć wiarygodną ścieżkę dojścia do osiągnięcia w 2020 r. nowego celu, minimum 15% udziału energii z OZE w zużyciu energii końcowej. W ślad za nim, do 5 grudnia ub. roku ww. dyrektywa miała być wdrożona od strony prawnej. Tak się nie stało i zarówno w przypadku wdrażania nowej dyrektywy jak i programowania i uruchamiania funduszy UE na OZE w latach 2014-2020 należy spodziewać się nie mniejszych opóźnień niż w ub. dekadzie.

Celebrując koniec dekady, warto podkreślić, że wiele środowisk wykonało w tym zakresie olbrzymią pracę Wielu pionierów wniosło w rozwój OZE swój wkład. Zużyte też zostały znaczące środki budżetowe krajowe i unijne oraz te pozyskane z rynku (od konsumentów energii). Polska podąża śladem wyznaczonym celami "Strategii", do której mam osobisty stosunek, i która dekadę temu spowodowała mobilizację sektora i powstanie w 2001 r. Instytutu Energetyki Odnawialnej oraz szeregu innych organizacji i inicjatyw obchodzących właśnie swoje 10-lecia istnienia. Jednakże sektor OZE nie jest jeszcze w pełni konkurencyjny, a instytucje wystarczająco okrzepłe. Najbliższe lata niosą szereg niepewności, zagrożona staje się realizacja 15% celu na 2020 r. Powstałe w ubiegłej dekadzie, niektóre zaledwie wczoraj, firmy z obszaru "zielonej energetyki" z niepokojem oczekują jutra. Warto zatem postawić jeszcze raz pytania, czy Polska potrafi uczyć się na błędach i wyciągać wnioski, czy sami potrafimy trafnie wyznaczyć dalsze kierunki rozwoju OZE oraz czy jest jeszcze w Polsce ktoś, kto dysponując odpowiednimi instrumentami odpowiada też za przyszłość.

Źródło: Instytut Energii Odnawialnej, Greenpeace