Partnerskie podejście do kontraktowania i organizacji usług oświetleniowych na rzecz gmin na podstawie modelu wdrażanego w ENEA S.A.

fot. Eneos

W oferowaniu umów o usługi oświetleniowe dla gmin ENEA S.A. posługuje się jednolitym modelem umowy wraz z arkuszami kalkulacji ceny. Projekt opiera się na wykorzystaniu, indywidualnych dla przedmiotu usługi, rzeczywistych danych o urządzeniach, strukturze własności i kosztach właściciela, przy jednakowych dla wszystkich klientów oferowanych cenach jednostkowych czynności eksploatacyjnych. Taki model ofert jest wdrażany od czterech lat. Wg niego ENEA S.A. realizuje 80% swoich umów oświetleniowych.

Rynek oświetlania dróg i miejsc publicznych jest z marketingowego punktu widzenia bardzo nietypowy. Zarządcami terenów obejmowanych usługami oświetleniowymi są gminy, w nielicznych przypadkach reprezentowane przez własne jednostki organizacyjne - zarządy dróg. Stanowią one stronę zamawiających na rynku. Rolę taką (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych) przypisało gminom obowiązujące prawo¹⁾. Gminy są odpowiedzialne za zapewnienie oświetlenia, za jego jakość i za zagwarantowanie koniecznego serwisowania. Odpowiadają jednak także za parametry ekonomiczne swego działania w obszarze²⁾ oświetlania.

Celem gmin jest zatem optymalizacja decyzji zakupowych, równoważona rolą oceny mieszkańców wyrażaną w trakcie wyborów samorządowych.

W zakres finansowania przez gminy kosztów oświetlenia³⁾ wchodzą koszty energii elektrycznej, koszty usług dystrybucyjnych oraz pozostałe koszty infrastrukturalne.

Zakup energii i usługi dystrybucyjnej często objęte są jedną umową kompleksową. Część gmin, powodowana literalnym rozumieniem prawa⁴⁾, rozdzieliła wcześniejsze umowy kompleksowe na oddzielne, zwykle łącząc zakup energii na cele oświetleniowe z zakupem na inne cele gminne, w ramach organizowanego otwartego przetargu publicznego. Wtedy się zdarza, że gmina realizuje zadanie oświetlania dróg i miejsc publicznych na podstawie systemu trzech lub większej liczby kontraktów. Pamiętając, że własne instalacje oświetleniowe gminy wymagają podobnej - choć stosownie zmodyfikowanej - obsługi formalnej, uznać trzeba, że aktualny stan prawny przymusza gminy do znacznego wysiłku organizacyjnego dla zapewnienia oświetlania dróg i terenów publicznych. Tematyka zapewniania gminom podstaw finansowych dla realizacji zadania oświetlania nie jest przedmiotem artykułu i mimo fundamentalnego znaczenia dla jego efektywności nie będzie tu podejmowana.

Tematem niniejszego artykułu jest propozycja umownych relacji między spółką energetyczną oferującą usługę oświetlania za pomocą własnych instalacji oświetleniowych i gminą - zobowiązaną do realizacji zadania własnego, akceptującą wykorzystanie w tym celu potencjału oferenta.

Uwarunkowania wyborów gmin 

W zależności od wielkości i rodzaju gminy, od jej doświadczeń oraz od kompetencji reprezentujących je osób, podejście gminy do lokalnej strategii oświetleniowej, a więc i do rozmów o warunkach umownych oświetlania, jest bardzo różne. Wiele z samorządów ma doświadczenia z krytycznymi opiniami regionalnych izb obrachunkowych i z niejednoznacznymi interpretacjami niejasnego prawa. Te czasem wykazują wyjątkową ostrożność w podejmowaniu decyzji gospodarczych, często oczekując minimalnej ceny przy akceptacji obniżonej jakości usługi.

Wiele gmin, dostrzegając w tym szansę na uniknięcie negatywnych opinii organów kontrolnych, decyduje się na konsekwentne inwestowanie we własne instalacje oświetleniowe. Rozwiązania takie w przekonaniu gmin mają być tańsze inwestycyjnie, dawać gminom wolność wyboru wykonawców budowy i serwisu oraz mają budować pozytywny wizerunek władz samorządowych w otoczeniu.

Nie sposób nie wspomnieć, że przez wiele lat instalacje oświetleniowe dróg powstawały za publiczne pieniądze, na publiczny użytek i zwykle z inwestorskim udziałem gmin, zarządów dróg oraz spółdzielni mieszkaniowych. Efekty zaś takich inwestycji, stosownie do ich specyfiki technicznej, trafiały później z nakazu prawa do państwowych podmiotów zawodowo trudniących się ich eksploatacją. W ten sposób powstała i trafiła do sieciowych przedsiębiorstw energetycznych spora część do dziś funkcjonujących instalacji oświetleniowych.

Tyle, że po głębokiej restrukturyzacji gospodarki w ostatnim ćwierćwieczu majątek ów stanowi obecnie własność spółek prawa handlowego i powiększony o własne inwestycje w infrastrukturę sieciową jest dla nich w znacznej części podstawą działalności gospodarczej. Najważniejsze dla zrozumienia mechanizmów specyficznego dzisiejszego rynku usług oświetleniowych jest jednak to, że istniejący majątek oświetleniowy wszystkich spółek energetycznych może być gospodarczo wykorzystany tylko w przypadku zakupu świadczonych przy jego pomocy usług przez wyłącznego na lokalnym rynku klienta. Jakiekolwiek opóźnienie lub odmowa zawarcia przez gminę umowy oświetleniowej powoduje oczywiste straty po stronie właściciela instalacji, ponoszącego przecież koszty podatku od budowli, amortyzacji, koszty obligatoryjnych⁵⁾ zabiegów, ubezpieczenia czy koniecznych napraw gwarantujących likwidację zagrożeń dla ludzi i zwierząt.

Z powyższego wynika, że w relacji ze spółką energetyczną oferującą usługę oświetleniową z wykorzystaniem własnego majątku sieciowego gmina ma pozycję dominującą. Musi jedynie odpowiedzialnie zważyć optymalizowanie warunków umowy z poziomem realizacji zadania własnego. Ale jest to już obszar wolności gospodarczej, kompetencji i odpowiedzialności samorządowców.

Podstawy biznesowe podejścia partnerskiego 

Prowadzenie optymalnej gospodarki w każdej dziedzinie wiąże się z realizacją określonej dla niej strategii, celów operacyjnych i finansowych, wreszcie ze świadomością jej perspektywy czasowej. Spółka energetyczna, działając w warunkach logiki gospodarczej, musi zapewnić efektywność posiadanego majątku sieciowego. Musi też podejmować decyzje inwestycyjne na podstawie standardowego rachunku opłacalności. Wypracowanie warunków umownych satysfakcjonujących zarówno gminy jak i oferującą usługę spółkę energetyczną, jest bardzo trudne. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego podlegają identycznym normom prawa. Z uwagi na ochronę konsumentów⁶⁾ powinny być też przez oferenta traktowane podobnie. Gminy silnie ze sobą współpracują wymieniając informacje o parametrach i efektach kontraktów usługowych. Czasem tworzą też formalne lub nieformalne grupy, wspólnie negocjujące warunki umów lub oprotestowujące zachowania dominujących na rynku właściwym⁷⁾ podmiotów. Bez wyraźnej woli grupy gmin nie ma już uzasadnienia idea jednej ceny dla wszystkich zainteresowanych - np. „za punkt świetlny miesięcznie”.

Biorąc pod uwagę potrzebę indywidualizowania oferty dla każdego klienta, oddzielnie trzeba kalkulować składowe kosztów realizacji każdego kontraktu, przy konsekwentnym stosowaniu identycznych cen jednostkowych i zasad parametryzowania oferty. W ten sposób jest możliwe uzasadnienie nawet istotnej różnicy w cenie usługi przeliczonej na punkt świetlny, przy identycznym sposobie kalkulacji i stosowaniu takich samych cen jednostkowych.

Podejście takie, choć obiektywnie najbardziej racjonalne, wymaga od obu stron w trakcie negocjacji koniecznego przygotowania, woli prezentacji wszelkich podstaw kalkulacyjnych oraz prezentacji uzasadnionych oczekiwań. Przy takim podejściu, przy założeniu wzajemnego poszanowania interesów i przy rozsądnych kompromisach jest pewne, że gmina uzyska oczekiwany produkt za cenę dla niej względnie akceptowalną, przy zapewnieniu wykonawcy szansy na godziwy zysk. Uwarunkowania decydujące o zachowaniach wzajemnych na takim trudnym rynku nie znajdują wystarczających podstaw teoretycznych ani praktycznych w literaturze, w tym dotyczącej marketingu partnerskiego. Strony wzajemnie dominujące muszą w bezpośrednim kontakcie uzgodnić warunki umów.

W podejściu założono, że każdy klient może mieć inne doświadczenia, inne oczekiwania, wreszcie inne możliwości finansowe. Przyjęto też, że na terenie każdej gminy funkcjonuje do końca zdefiniowana pod względem własności, powiązań strukturalnych, wieku oraz potrzeb eksploatacyjnych i modernizacyjnych, instalacja oświetleniowa. Stąd wynikają właściwe tylko tej instalacji konieczne koszty obligatoryjne w kalkulacji ceny, jak amortyzacja, podatek, ubezpieczenie i koszty obowiązkowych zabiegów. Stąd też wynika otwartość na swobodny wybór przez klienta ilości i rodzaju innych czynności eksploatacyjnych. Zakres negocjacji sprowadza się więc do uzgodnienia cen jednostkowych do rachunku kosztowego, uzgodnienia ilości i rodzaju zamawianych zabiegów oraz do ustalenia marży wykonawcy. Forma tekstu umowy jest w części uzależniona od oczekiwań klienta. Może on wybierać wersje od zryczałtowania ceny usługi dla całego okresu umowy do uzgodnienia wyłącznie stałej części ceny i założenia decydowania doraźnego o każdej czynności nieobligatoryjnej przy znanych cenach - włącznie. Może też objąć zamówieniem wyłącznie usługę świadczoną z wykorzystaniem majątku wykonawcy albo włączyć do zamówienia część lub całość majątku własnego. Może współdecydować o sposobie komunikacji doraźnej, o parametrach jakościowych, o zasadach monitoringu wykonywania usługi i o tym, jakie będą konsekwencje odstępstwa od uzgodnionych parametrów w trakcie realizacji usługi. Wszystkie warunki zamówienia mogą być zestawione w dokumencie umowy w standardowej formie, przez co nadają się do wycinkowych analiz oraz porównywania.

Oczywistą trudność w projektowaniu oferty stanowi potrzeba zapewnienia wiarygodnych danych o składnikach finansowych ceny (amortyzacja, podatek, ubezpieczenie) oraz o składnikach wykorzystywanego majątku sieciowego. Aby zapewnić dostęp do takiej informacji konieczne jest odpowiednie dostosowanie systemu finansowego wykonawcy oraz pełna i szczegółowa inwentaryzacja majątku oświetleniowego. Z racji często skomplikowanej struktury własnościowej konieczne jest też uzyskanie przed negocjacjami warunków umowy akceptacji ze strony klienta wyników inwentaryzacji, a więc i przedmiotu obsługi.

Przygotowanie organizacji wykonawcy do kalkulacji oferowanej ceny i do wiarygodnego prezentowania jej podstaw klientom wymaga świadomego, długotrwałego i kosztownego działania. Efekt jednak też trudno przecenić. ENEA S.A. przyjęła strategię budowy takiego systemu już w 2008 r. Od czterech lat konsekwentnie realizuje wszystkie procesy przygotowawcze, w miarę bieżących możliwości wdrażając kolejne wersje docelowego rozwiązania. Obecnie ok. 80% kontraktów dotyczących usług oświetleniowych jest realizowanych na podstawie standardowego modelu kontraktu. Wszystkie nowe umowy opierają się już na takim rozwiązaniu. Umowy terminowe są nimi planowo zastępowane, zaś wszystkie wcześniejsze umowy bezterminowe były lub w najbliższym czasie będą wypowiedziane i zastąpione przyjętym standardem. Obserwuje się równocześnie znaczny wzrost świadomości samorządowców w zakresie doceniania informacji o pełnym katalogu parametrów organizacyjnych i ekonomicznych usługi. Jeszcze kilka lat temu dostęp do tej wiedzy nie był możliwy lub był rzadkością. Wzrost świadomości samorządowców wymaga też równoległego wzrostu poziomu informacji i jakości usługi ze strony wykonawcy.

Mimo wypowiadanych czasem stereotypowych przekonań o zawsze zbyt wysokiej cenie oferowanej przez ENEA S.A. udowodniono niejednokrotnie, że faktyczna cena usług świadczonych gminom przez wybranych w przetargu wykonawców dla obsługi własnego majątku gmin jest porównywalna lub wyższa. Można to było dokumentować wyłącznie dzięki wiedzy o składnikach oferowanej ceny. Jest też faktem, że nie odnotowano przypadku wycofania się gminy z przedstawianego tu i wcześniej zaakceptowanego modelu kontraktu.

Prezentowane podejście było od roku 2009 przedmiotem badania UOKiK w postępowaniu antymonopolowym przeciwko ENEA S.A. Procedury i badania trwały półtora roku. Zakończyły się umorzeniem postępowania⁸⁾. Model nie przyczynia się do naruszenia interesów konsumentów ani zakłócenia zasad konkurencji na rynku. Wydaje się, że wszystkie wcześniejsze i bardzo różne interpretacje stanu prawnego w zakresie bardzo jednoznacznie zdefiniowanym w modelu umowy, zostały uporządkowane wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r. Sygn. akt III SK 36/10 i w jego efekcie - wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny Sygn. akt VI ACa 415/11 z dnia 7 czerwca 2011 r. Z pewnością przywołane tu wyroki umożliwiły też podjęcie wzmiankowanej wyżej Decyzji UOKiK. 

Waga perspektywy czasowej 

Wspomniano wcześniej, że zarówno właściciel urządzeń oświetleniowych jak i podmioty z nich korzystające muszą mieć wzgląd na perspektywę czasową wzajemnych relacji.

Instalacje oświetleniowe budowane są dla obsługi konkretnej drogi, placu czy parku. Przewidywać należy, że powinny one służyć celon publicznym przez 25 - 35 lat, choć pewnie oprawy powinny być wymienione wcześniej. Z wyjątkiem przypadków wymuszonych licznymi obecnie modernizacjami układów drogowych, w konsekwencji odpowiednio na taki okres kalkuluje się zobowiązania podatkowe oraz amortyzację dla celów bilansowych i dla kalkulacji ceny usługi. Wobec faktu, że dzisiejszy zamawiający ma prawo zmienić zdanie i wykonawcę przed upływem przewidzianego czasu życia urządzeń, konieczne się stało wypracowanie odmiennego w stosunku do typowych rozwiązań rynkowych - szczególnego dla gospodarki oświetleniowej – rozwiązania, uzasadniającego inwestowanie przez ENEA S.A. w instalacje oświetleniowe. Jeśli bowiem na rynku funkcjonuje tylko jeden potencjalny odbiorca usługi wykonywanej z użyciem tego specyficznego majątku, w cenach przez niego akceptowanych musi znaleźć się docelowe pokrycie ponoszonych przez ENEA S.A. wydatków inwestycyjnych związanych ze świadczoną usługą. Uzgodnieniom podlegać za to musi samo rozwiązanie budowlane, jego koszt, czas i forma spłaty nakładu w cenie usługi.

W okresie ostatnich 12 lat na terenie właściwym ENEA S.A. wypracowano w tej sprawie rozwiązanie umowne, pozwalające na wliczenie do ceny usługi ratalnej spłaty nakładu inwestycyjnego w czasie działania umowy. Ten model był krytykowany przez Krajową Izbę Obrachunkową, jako równoważny sprzecznemu z prawem inwestowaniu przez gminy w obcy majątek. Opinia ta jednak nie ma uzasadnienia, gdy traktując spłatę nakładu jako zastępującą udział amortyzacji nowego majątku w cenie przez cały czas jego życia, zagwarantuje się gminie pomijanie składowej amortyzacyjnej nowego majątku w cenie podstawowej usługi. Umowa wieloletnia zawarta przy takich założeniach pozwala gminie promować inwestycje rozwojowe ze środków wykonawcy usługi oświetleniowej, jemu zaś gwarantuje spłatę wyłożonego kapitału w czasie działania tej umowy. Sądzić należy i w tym przypadku, że interesy obu stron są równoważnie zabezpieczone.

Pełna znajomość danych do kalkulacji ceny usługi w zakresie eksploatacji oraz odpowiednio przygotowany i uzgodniony przez obie strony rachunek opłacalności inwestycji pozwalają zaprojektować umowę obejmującą obydwie części w jednym dokumencie, regulując tym partnersko wzajemne relacje na czas nawet do 10 lat. Jeśli przyjąć, że zarówno zobowiązanej prawem gminie, jak i zobowiązanemu umową wykonawcy zależy na realizacji zadania publicznego, partnerska współpraca gminy z posiadającym i rozwijającym własne instalacje oświetleniowe wykonawcą może zagwarantować osiągnięcie celu przez wszystkich zainteresowanych, przy ważnej przecież akceptacji społecznej. Umowy gospodarcze zawierane przez samorządy zgodnie z prawem są udostępniane do wiadomości publicznej. Każdy może więc indywidualnie ocenić zasadność ich zapisów, cen, parametrów jakościowych. Może też ocenić efektywność kontraktów obserwując rzeczywistą jakość usługi, jej rozwój lub jego brak. Może ważyć deklarowaną przez gminy optymalizację kosztów oświetlenia z faktycznymi skutkami takich decyzji. Może wreszcie relatywnie oceniać samodzielne inwestowanie gmin we własne instalacje i sposób ich obsługi przez wybranych na wolnym rynku wykonawców.

Ograniczenia systemowe 

Gminy w wielu wystąpieniach do ENEA S.A. pytają o możliwość swobodnego wyboru wykonawców usług eksploatacyjnych obejmujących majątek spółki. Póki co, posiłkując się obowiązującym prawem, spółka konsekwentnie odmawia zgody na postulowane rozwiązanie⁹⁾. Jako właściciel instalacji oraz jako aktywny na rynku wykonawca takich zadań proponuje własne usługi kompleksowe, przywołując za podstawę podejścia zapisy Prawa zamówień publicznych¹⁰⁾.

Nie należy w tym stanowisku upatrywać znamion monopolizacji rynku. Trudno sobie wyobrazić podmiot prawa spółek handlowych rezygnujący z wykorzystania argumentów wyróżniających go na rynku. Przyjąć przecież można wszakże, że pojawi się na rynku inny podmiot chętny do wybudowania własnych instalacji i oferowania z ich wykorzystaniem równoważnej lub lepszej usługi temu samemu klientowi. Takim podmiotem bywają same gminy realizując własne instalacje, zwykle eliminując zasadność dalszego istnienia urządzeń należących do ENEA S.A. Każde niemal rozwiązanie jest możliwe do rozpatrzenia przy założeniu poszanowania interesów partnerów choćby na tyle, by własnymi decyzjami nie generować u nich strat finansowych.

Jest faktem, że przez wiele dziesięcioleci powstawały sieci rozdzielcze niskiego napięcia skojarzone z instalacjami oświetleniowymi. Rozwiązanie było zasadne także dlatego, że cała taka infrastruktura pozostawała własnością, ale i źródłem obowiązków, przedsiębiorstw energetycznych.

Nie można z powyższego wnioskować, że po zmianach w energetyce zawodowej dzisiejszy operator sieci rozdzielczych ma obowiązek udostępniania prawa wykonywania prac na swym majątku przez pracowników mu organizacyjnie nie podlegających. Zasadność takiego stwierdzenia wynika z obowiązujących operatora zasad prowadzenia ruchu i eksploatacji sieci¹¹⁾. Wiedząc też, że parametry oświetlenia realizowanego przez takie instalacje nie spełniają obecnych norm stwierdzić trzeba, że ewentualna budowa nowej, oddzielnej instalacji oświetleniowej związana jest z istotnym zagęszczeniem punktów świetlnych, a to generuje odpowiednio wyższe nakłady inwestycyjne oraz inne koszty eksploatacyjne. Oczywiście też, poza doraźnymi drobnymi dogęszczeniami punktów świetlnych wykorzystujących istniejące napowietrzne sieci rozdzielcze niskiego napięcia (pod warunkiem obsługi ich przez firmy energetyki), nie są już projektowane nowe instalacje na takich sieciach.

Zakończenie

Zarówno elektroenergetyczne sieci rozdzielcze, jak i instalacje oświetleniowe będą się systematycznie zmieniać. Napowietrzne sieci rozdzielcze będą dalej zastępowane liniami kablowymi lub rozwiązaniami izolowanymi. Równolegle będą też dalej zanikać skojarzone z nimi instalacje oświetleniowe. Warto już teraz wypracować możliwie jednolitą, spójną wizję przyszłości w tym zakresie - i to pod względem struktury technicznej, właścicielskiej jak i pod względem optymalizacji przyszłej eksploatacji - pamiętając jednak o podstawowym celu i adresacie działań na rzecz oświetlenia. Warto rozważyć czy różnorodność rozwiązań w tym zakresie zagwarantuje najniższą łączną cenę realizacji celu nadrzędnego. ENEA S.A. i działające w strukturze jej grupy kapitałowej spółki zajmujące się oświetleniem są i będą gotowe do uczestnictwa w partnerskich projekcjach poświęconych przyszłości oświetlenia zewnętrznego.

Artykuł powstał na podstawie referatu wygłoszonego na IV Konferencji Naukowo-Technicznej z cyklu „Energooszczędność w oświetleniu” zatytułowanej „Energooszczędność w oświetleniu drogowym”. Poznań, 14 maja 2013 r.

Przypisy:

1) Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, Art.18 ust.1, p.2 i 3 – z późniejszymi zmianami

2) Ustawa z dnia 8 marca 2990 r. o samorządzie gminnym, Art.7 ust.1, p.2 oraz Art.60 – z późniejszymi zmianami

3) Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, Art.3, p.22 – z późniejszymi zmianami

4) Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne - Art.4j, ust.1 – z późniejszymi zmianami

5) Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Art .62 – z późniejszymi zmianami

6) Ustawa z dnia 16 grudnia 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Art.9, ust.2,p.3 – z późniejszymi zmianami

7) Ustawa z dnia 16 grudnia 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Art.1, ,p.9 – z późniejszymi zmianami

8) Decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura UOKiK w Poznaniu nr RPZ 16/2011 z dnia 26 sierpnia 2011 r.

9) Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Art. 140 – z późniejszymi zmianami

10) Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Art. 67, ust.1, p.1ab – z późniejszymi zmianami

11) Instrukcja ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej, przyjęta uchwałą Zarządu ENEA Operator Sp. z o.o. nr 14/2007 i zmodyfikowana uchwałą nr 523/2008.